Svar við bréfi umhverfisráðherra til Skeiða- og Gnúpverjahrepps

Hér að neðan er birt svar til umhverfisráðherra í heild sinni við bréfi ráðherrans til sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps þann 29. janúar 2010.

Umhverfisráðuneytið
Skuggasundi 1
150 Reykjavík
B.t. Umhverfisráðherra, Svandísar Svavarsdóttur.

Árnes, 3. febrúar 2010.

Virðulegi ráðherra.

Sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps gerir athugasemdir við þá ákvörðun ráðherrans að staðfesta ekki tillögu að breytingu á aðalskipulagi sveitarfélagsins vegna Holta- og Hvammsvirkjunar og viðbrögð ráðherrans í fjölmiðlum eftir ákvörðunina.

I.
Í fyrsta lagi vill sveitarstjórnin benda ráðherranum á ósannindi og villur í bréfi ráðherrans frá 29. janúar 2010. Í bréfinu er fullyrt að í gögnum málsins liggi fyrir upplýsingar um að sveitarstjórnarmenn „... hafi persónulega þegið aukagreiðslur frá Landsvirkjun vegna funda í sambandi við skipulagsgerðina.“ Þá er fullyrt að greiðslurnar hafi verið inntar af hendi í lok árs 2009. Hvoru tveggja er ósatt.

Hið rétta í málinu er, eins og fram kemur í gögnum málsins og ráðherrann þekkir sem fyrrverandi sveitarstjórnarmaður, að sveitarstjórnarmenn fá greiðslur fyrir setu á fundum á vegum sveitarstjórnar. Sveitarstjórnarmenn í Skeiða- og Gnúpverjahrepp fengu greiðslur fyrir fundarsetu með venjubundnum hætti frá sveitarfélaginu á meðan á málsmeðferð aðalskipulagstillögunnar stóð. Skrifstofa sveitarfélagsins, undir stjórn þáverandi sveitarstjóra, sá um að greiða þeim fyrir fundarsetur eins og verið hafði. Engar greiðslur bárust hins vegar frá Landsvirkjun til sveitarstjórnarmanna vegna málsins eins og ranglega er haldið fram í bréfi ráðherranns.

Þáverandi sveitarstjóri mun á árinu 2008, um 6 mánuðum eftir að ákvörðunin var tekin, hafa innheimt frá Landsvirkjun þann kostnað sem hann taldi að fallið hefði á sveitarfélagið eingöngu vegna skipulagsbreytingarinnar sbr. samkomulag sem sveitarfélagið hafði gert við Landsvirkjun eftir afgreiðslu málsins. Inn í þann kostnað reiknaði sveitarstjórinn kostnað vegna launagreiðslna til  sveitarstjónarmanna sem greiddar höfðu verið vegna fundarsetu á fundum sem hann taldi að einkum hefðu verið haldnir vegna skipulagsins. Mun greiðsla til sveitarfélagsins vegna þessa hafa borist frá Landsvirkjun í lok árs 2008, þ.e. 6  mánuðum eftir að sveitarstjórn afgreiddi málið, en ekki í  lok árs 2009 eins og ranglega er haldið fram í bréfi ráðherrans. Af þessari endurkröfu vissu sveitarstjórnarmenn almennt ekki enda engin ákvörðun verið tekin um það í sveitarstjórn að innheimta þennan kostnað sérstaklega til baka, hvorki þegar ákvörðun um skipulagið var tekin né á síðari stigum.

Framangreind endurkrafa á greiðslum sveitarfélagsins á hendur Landsvirkjun hvorki hafði né gat því haft áhrif á ákvarðanir eða skoðanir einstakra sveitarstjórnarmanna til málsins.

Ráðherrann hefur í bréfi sínu látið líta svo út að málum hafi verið varið með einhverjum allt öðrum hætti en rakið er að framan. Hefur ráðherrann með því vegið að mannorði allra sveitarstjónarmanna í Skeiða- og Gnúpverjahreppi. Sveitarstjórnin vill ekki trúa að það hafi verið af ásetningi en telur ljóst er að ráðherra hafi sýnt af sér gáleysi með því kynna sér málið ekki betur. Er þess óskað að ráðherra leiðrétti þegar opinberlega framangreind mistök.

II.

Hvað varðar ákvörðun ráðherrans efnislega þá telur sveitarstjórnin hana ranga. Hér verður ekki vikið að þeim sjónarmiðum sem lúta að heimild sveitarstjórnarinnar til að semja með þeim hætti sem gert var eða innheimta þann kostnað af Landsvirkjun sem innheimtur var. Á því er ekki þörf  því jafnvel þó fallist væri á þá niðurstöðu, að óheimilt væri af hálfu sveitarfélagsins að krefja Landsvirkjum um útlagðan kostnað,  leiðir það ekki til ógildingar ákvörðunarinnar eða þess að ráðherra sé ekki heimilt að lögum að staðfesta umrædda breytingu. Ólögmæt innheimta gjalda getur ein sér ekki leitt til ógildingar þeirrar ákvörðunar sem tekin var. Skilja verður á milli innheimtu gjaldanna annars vegar og ákvörðunarinnar sem slíkrar hins vegar.

Í bréfi sínu frá 29. febrúar vísar ráðherrann til 34. gr. skipulags og byggingalaga, sem fjallar um möguleika sveitarfélaga á að fá endurgreiddan kostnað vegna skipulagsvinnu úr skipulagssjóði. Þá vísar ráðherra til markmiðsákvæða 1. gr. skipulags- og byggingarlaga m.a. um réttaröryggi. Dregur ráðherrann þá ályktun af þessum ákvæðum að löggjafinn hafi tekið skýra afstöðu til þess hvaða reglur og sjónarmið löggjafinn telji að leggja skuli til grundvallar við endurgreiðslu kostnaðar. Að lokum ályktar ráðherrann að þar sem ekki hafi verið lagaheimild til að endurkrefja Landsvirkjun um kostnaðinn  hafi gerð og samþykkt skipulagsins byggt á ólögmætum fosendum og sé í andstöðu við 34. gr. laganna og sjónarmiða um réttaröryggi.

Sveitarstjórn telur að áður en ráðherra tók hina umdeildu ákvörðun hafi honum borið að skoða hvort innheimta gjaldanna hafi getað haft einhver þau áhrif á ákvarðanatökuna sem að óeðlileg gætu talist eða ólögmædd. Það gerði ráðherra ekki skv. rökstuðningi í bréfi hans frá 29. janúar. Slík skoðun myndi líklega leiða til þeirrar niðurstöðu að svo væri ekki. Af hverju ætti greiðsla útlagðs kostnaðar að hafa áhrif á ákvarðanatöku sveitarstjórnar? Hvaða hagsmunir sveitarfélagsins eða ólögmætu sjónarmið gætu leitt til þess að endurgreiðsla slíks kostnaðar hefði áhrif á ákvarðanatökuna? Ættu greiðslur úr skipulagssjóði, skv. 34. gr. skipulags- og byggingarlaga, ekki að hafa sömu áhrif? Ættu aðrar greiðslur sem heimilt er skv. skipulags- og byggingarlögum að innheimta s.s. eins og greiðslur fyrir byggingarleyfi og greiðslur fyrir framkvæmdaleyfi, sem öll eru innheimt til að ná inn tekjum fyrir útlögðum kostnaði vegna útgáfu leyfanna,  ekki að hafa söm áhrif? Það eitt sér að lagaheimild sé ekki fyrir innheimtu gjalda leiðir ekki sjálfkrafa til þess að efnisleg ákvörðun sé ólögmæt. Sveitarstjórn telur að ráðherra verði að svara hvernig réttaröryggi hafi verið raskað í því tilviki sem hér um ræðir.

Ráðherra er minntur á að reglan um að óheimilt sé að innheimta þjónustugjöld nema skv. heimild í lögum er sett til að vernda almenna borgara gegn innheimtu gjalda af hálfu stjórnvalda en ekki af ástæðum sem lúta að reglum um hæfi. Greiðandinn í þessu tilviki hefur ekki lagst gegn greiðslu enda greitt fyrir slíkar breytingar sl. áratugi. Þá hefur ekki á neinn hátt verið sýnt fram á að sveitarstjórnarmenn hafi með ákvörðuninni verið að skara eld að sinni köku.

Í þessu sambandi er minnt á að í frumvarpi til skipulagslaga sem lagt var fyrir Alþingi fyrir skemmstu, og unnið var af umhverfisráðuneytinu, er beinlínis gert ráð fyrir því að sveitarfélögunum sé heimilt að innheimta kostnað sem þennan. Ástæða þess var sú að ráðuneytið hafði áttað sig á því gati sem var í löggjöfinni og þeirri ósanngirni sem í því felst að leggja slíkan kostnað á íbúa lítilla sveitarfélaga sem lítinn sem engan hagnað eða ávinning hafa af slíkum framkvæmdum, sem þó kunna að vera nauðsynlegar vegna hagsmuna landsmanna í heild.  Í 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins segir:

„Sé þörf á að vinna skipulagsáætlun eða gera breytingu á henni vegna leyfisskyldra framkvæmda getur sveitarstjórn samhliða útgáfu framkvæmda- eða byggingarleyfis innheimt gjald fyrir skipulagsvinnu sem nauðsynleg er vegna þeirrar framkvæmdar. Gjaldið skal ekki nema hærri upphæð en nemur kostnaði við skipulagsgerðina og kynningu og auglýsingu skipulagsáætlunar.“

Ljóst má vera að ráðuneytið taldi ekki á þeim tíma að slíkt ákvæði eða samningar raskaði réttaröryggi. Sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps vísar nánar um framangreint einnig til umsagnar sinnar til ráðuneytisins frá 8. október sl. þar sem nánar er fjallað um þetta og meintan vilja löggjafans. 

Vegna tilvísunar ráðherra til þess, að hægt sé að sækja kostnað sem þennan í skipulagssjóð þá skal áréttað að skipulagsstjóri ríkisins var spurður hvort skipulagssjóður hefði greitt kostnað við aðalskipulagsbreytingu þá sem hér um ræðir. Var svarið neikvætt. Skipulagssjóður hefur eingöngu greitt viðbótargreiðslur til sveitarfélaga þegar um er að ræða heildarendurskoðun á aðalskipulagi. Um það var ekki að ræða. Aðalskipulagsbreytingin var eingöngu gerð vegna fyrirhugaðra virkjanaframkvæmda. Staðan sem sveitarstjórnarmenn stóðu frammi fyrir var að velta þessum kostnaði yfir á íbúa sveitarfélagsins, án þess að sá kostnaður fengist nokkurn tíma endurgreiddur þar sem ekki verða innheimt skipulagsgjöld af framkvæmdunum innan sveitarfélagsins, eða láta umsóknaraðilan borga svo sem gert var.

Þversögnin í málinu er að segja má að það sé að nokkru leyti ríkisvaldinu og umhverfisráðuneytinu að kenna að taka þurfti þessa breytingu sérstaklega fyrir með tilheyrandi kostnaði og að ekki var gert ráð fyrir virkjunum í gildandi aðalskipulagi. Í auglýstri tillögu að aðalskipulagi sveitarfélagsins í heild var gert ráð fyrir virkjunum á umræddu svæði. Sveitarfélagið vildi virkja í einu þrepi en það hefði þýtt að mannvirki vegna virkjananna hefðu verið í Skeiða- og Gnúpverjahreppi. Þar með hefði sveitarfélagið fengið einhverjar tekjur af framkvæmdinni þ.e. fasteignagjöld og skipulagsgjald. Rángárþing, sveitarfélagið hinu meginn árinnar, fékk hins vegar skömmu áður samþykkt aðalskipulag sem gerði ráð fyrir virkjun í tveimur þrepum. Í stað þess að ná sátt milli sveitarfélaganna um þetta staðfesti ráðherra skipulag Rángárþings en skipulagi var frestað af virkjanasvæðinu í Skeiða- og Gnúpverjahrepp. Þrátt fyrir það gerir aðalskipulag Skeiða- og Gnúpverjahrepps ráð fyrir virkjunum á svæðinu en spurningin var bara hvort þær ættu að vera í einu eða tveimur þrepum. Sveitarfélagið féllst loks á sjónarmið Landsvirkjunar um að virkja ætti í tveimur þrepum og lét vinna umrædda tillögu að breytingu á aðalskipulagi og auglýsti hana.

III.

Sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps harmar þá stöðu sem upp er komin í málinu eftir fjögurra ára ferli. Sveitarstjórnin hefur síðan árið 2006 lagt mikla vinnu í málið og unnið að því af heilindum með aðstoð hlutlausra sérfræðinga, með hagsmuni íbúa sveitarfélagsins og landsmanna að leiðarljósi. Afgreiðsla umhverfisráðherrans, með röngum fullyrðingum og án rökstuðnings um efnishlið málsins, hefur valdið sveitarstjórninni miklum vonbrigðum. Óvarleg ummæli ráðherrans um svo stórt mál eftir ákvörðunina m.a. að niðurstaðan hafi verið augljós og að ákvörðunin komi á heppilegum tíma fyrir sveitarstjórnarkosningar eru að mati sveitarstjórnar afar óviðeigandi af hálfu ráðherra. Ef þetta var svona augljóst af hverju tók ráðherra þá 14 mánuði að afgreiða málið?

Sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps hefur falið lögmanni sínum að skoða réttarstöðuna í málinu og mun gefa sér tíma til að fara yfir það. Sveitarstjórnin áréttar beiðni sína um fund með ráðherra til að fara yfir málið en þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir hefur ráðherrann ekki gefið sveitarstjórninni kost á fundi.

Sveitarstjórnin vill jafnframt minna á þá sérkennilegu stöðu sem sveitarstjórnin er í, í málinu. Í fyrsta lagi er búið að samþykkja skipulag með þessum virkjunum í sveitarfélaginu hinu megin árinnar, staðfest af umhverfisráðherra. Umhverfisráðherra hefur úrskurðað um að framkvæmdin samræmist lögum um mat á umhverfisáhrifum. Aðalskipulag sveitarfélagsins, sem staðfest er af umhverfisráðherra, gerir ráð fyrir virkjunum á umræddum stað en eingöngu var eftir að samþykkja landnotkunina með nákvæmum hætti. Sveitarfélagið og framkvæmdaraðili voru ekki sammála um hvort virkjunin ætti að vera í einu eða tveimur þrepum. Framkvæmdaraðilinn, sem er í eigu ríkisins, sækist eftir framkvæmdum en svo virðist sem eigandi hans leggist gegn þeim. Þá ákveður ráðherra, sem hluti ríkisvaldsins, sem er eigandi Landsvirkjunar, að allur kostnaður vegna málsins skuli lagður á sveitarfélagið, sem hefur engra hagsmuna að gæta af framkvæmdinni, á þeim forsendum að sú niðurstaða leiði til réttaröryggis. 

Áður en málinu verður fram haldið krefst sveitarstjórnin svara við því af hálfu ríkisstjórnar Íslands, sem eiganda Landsvirkjunar, hvort stefna ríkisstjórnarinnar sé í samræmi við stefnu Landsvirkjunar um að virkja á umræddu svæði.

Að lokum óskar sveitarstjórn eftir afriti allra bréfa og gagna sem bárust umhverfisráðuneytinu eftir að aðalskipulagstillagan barst því frá Skipulagsstofnun.

Samþykkt á fundi sveitarstjórnar þann 3. febrúar 2010.

       Virðingarfyllst,
       f.h. sveitarstjórnar,

       Gunnar Örn Marteinsson,
       oddviti og sveitarstjóri.