Til upplýsingar

• 1
• 2

Á 55. sveitarstjórnarfundi Skeiða- og Gnúpverjahrepps þann 06.10.2009 var  eftirfarandi bókum var gerð:

 13. Erindi frá Umhverfisráðuneyti þar sem óskað er upplýsinga varðandi rammasamkomulag sveitastjórnar og Landsvirkjunar.
Lögð fram drög að svari sem lögmaður sveitarfélagsins  Ívar Pálsson hefur unnið.

Sveitarstjórn samþykkir drögin og felur Ívari að ganga frá svari og senda Umhverfisráðuneyti.

Eftirfarandi er  svar við erindinu:

Umhverfisráðuneytið
Skuggasundi 1
150 Reykjavík

Reykjavík, 6. október 2009.

Efni: Bréf ráðuneytisins frá 22. september 2009, varðandi breytingu á aðalskipulagi Skeiða- og Gnúpverjahrepps.

Vísað er til bréfs ráðuneytisins frá 22. september sl. Þar sem sveitarstjórnarfundur var ekki fyrirhugaður fyrr en 6. október var leitað eftir fresti til að svara erindi ráðuneytisins fram yfir þann tíma. Féllst ráðuneytið á það.

Í bréfi ráðuneytisins er vísað til úrskurðar samgönguráðuneytisins vegna aðalskipulags í Flóahreppi. Í bréfinu segir:

„...fjallaði sá úrskurður m.a. um samþýðanleik kostnaðarákvæða skipulags - og byggingalaga gagnvart samkomulagi sveitarstjórnar þar við Landsvirkjun. Í ráðuneytinu liggur nú fyrir að taka ákvörðun um hvort staðfesta skuli umrædda skipulagstillögu Skeiða - og Gnúpverjahrepps, einkum í ljósi rammasamkomulags millum sveitarstjórnar og Landsvirkjunar sem undirritaður var þann 26. júní 2008, og þá með tilliti til þess hvort og þá hvaða réttarlegu þýðingu áðurnefndur úrskurður samgönguráðuneytisins kann að hafa í því sambandi. Er sveitarstjórn hér með veitt færi á að koma að umsögn sinni vegna þessa.“

Rétt þykir að upplýsa um það strax að sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps þekkir ekki efni samningsins Landsvirkjunar og Flóahrepps að öðru leyti en því sem fram kemur í úrskurði samgönguráðuneytisins.

1. Úrskurður samgönguráðuneytisins hefur ekki bein réttarleg áhrif.
Sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps telur að umræddur úrskurður hafi enga beina réttarlega þýðingu vegna afgreiðslu á breytingu á aðalskipulagi Skeiða- og Gnúpverjahrepps. Umræddur úrskurður fjallar eingöngu um samning Landsvirkjunar og Flóahrepps og hefur því ekki bein áhrif á samning Landsvirkjunar og Skeiða- og Gnúpverjahrepps. Það er því sjálfstætt álitaefni að skera úr um það hvort ákvæði í samningi Landsvirkjunar og Skeiða- og Gnúpverjahrepps sé ólögmætt en hefur ekki verið gert.

Sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps vill einnig benda á að ekki verið látið reyna á framangreinda niðurstöðu ráðuneytisins fyrir dómstólum. Fordæmisgildi úrskurðarins er einnig fyrir þær sakir takmarkað.

2. Samningur Skeiða- og Gnúpverjahrepps ekki eins og samningur Flóahrepps og málsatvik ekki eins.
Sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps bendir á að ákvæðin í samningnum milli Landsvirkunar og Skeiða- og Gnúpverjahrepps annars vegar og hins vegar milli Flóahrepps og Landsvirkjunar eru ekki eins. 

Hið umdeilda ákvæði í samning Landsvirkjunar og Flóahrepps er svohljóðandi:
„Landsvirkjun mun bera allan kostnað af gerð deiliskipulags af virkjunarsvæði Urriðafossvirkjunar ásamt tilheyrandi greinargerðum vegna skipulagsvinnu og framkvæmdaleyfis. Landsvirkjun greiðir þann kostnað beint til ráðgjafa þeirra er annast það verkefni í samráði við sveitarstjórn.
Aðilum er ljóst að umsvif og álag á sveitarstjórn mun fyrirsjáanlega aukast vegna vinnu við fyrirliggjandi skipulagsbreytingu. Samkomulag er um að Landsvirkjun bæti sveitarfélaginu að fullu kostnað sem það kann að verða fyrir við aðal- og deiliskipulagsvinnu vegna virkjunarinnar.“
Ákvæðið í samningi Landsvirkjunar og Skeiða- og Gnúpverjahrepps er með allt öðrum hætti:
„Landsvirkjun mun greiða allan sannanlegan útlagðan kostnað sveitarfélagsins vegna undirbúnings virkjana s.s. kostnað vegna skipulagsbreytinga og vinnu við útgáfu framkvæmdaleyfis.  Komi til ófyrirséðra atvika á verktíma virkjananna, sem leiða munu til útgjaldaauka sveitarfélagsins munu aðilar hafa samráð um greiðslu þess kostnaðar.“
Í fyrsta lagi er í samningi Skeiða- og Gnúpverjahrepps eingöngu kveðið á um greiðslu sannanlegs kostnaðar við undirbúning virkjanaframkvæmda þ.m.t. um framkvæmdaleyfi sem óumdeilt að heimilt er að rukka fyrir sbr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga, en ekki allan kostnað eins og í samningi Flóahrepps. Vegna 27. gr. getur ákvæði aldrei verið ólögmætt í heild.
Þá er ekki um það að ræða að Landsvirkjun greiði kostnað beint til ráðgjafa, eins og í samningi Flóahrepps, heldur ber Landsvirkjun að greiða sannanlega útlagðan kostnað til sveitarfélagsins. Þetta hefur þá grundvallarþýðingu að engin samskipti eða fjárhagsleg tengsl eru milli ráðgjafa sem vinnur skipulagið og framkvæmdaaðila. Skipulagsráðgjafinn vinnur fyrir sveitarfélagið og fær greitt frá því. Þá hefur þetta jafnframt þá þýðingu að sveitarfélagið er ekki að fá neinar tekjur frá framkvæmdaaðilanum heldur bara greiðslur fyrir útlagðan kostnað.
Í úrskurði samgönguráðuneytisins er lögð áhersla á að engin ákvæði heimili að semja um slíkar greiðslur fyrirfram eða fyrir gerð deiliskipulags. Sá grundvallarmunur er á málsatvikum í málum þessara tveggja sveitarfélaga að samingurinn við Flóahrepp er gerður áður en skipulagsvinnan fer af stað eða a.m.k. áður en tillagan hefur verið afgreidd. Samningurinn við Skeiða- og Gnúpverjahrepp er hins vegar gerður eftir að aðalskipulagsbreytingin var afgreidd.
3. Ákvæðið ekki ólögmætt
Sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps telur umrætt samningsákvæði ekki ólögmætt. Hvergi í skipulags- og byggingarlögum er lagt bann við því að semja með þeim hætti sem gert var. Þvert á móti er í mörgum ákvæðum skipulags- og byggingarlaga beinlínis gert ráð fyrir því að sá sem óskar breytinga á skipulagi eða eftir leyfi til framkvæmda beri kostnað vegna þess.

Í 1. mgr. 23. gr. er beinlínis gert ráð fyrir því að framkvæmdaaðili geti kostað gerð deiliskipulags og lagt slíka tillögu fyrir sveitarstjórn. Þá er gert ráð fyrir að framkvæmdaaðili greiði fyrir gerð áætlana á landsvísu skv. 1. tl. 1. mgr. 34. gr. og jafnvel fyrir sérstakt svæðisskipulag  á grundvelli 15. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Samkvæmt upplýsingum Skipulagsstofununar, undirstofnunar ráðuneytisins, greiddi Landsvirkjun þannig allan kostnað vegna sérstaks svæðisskipulags vegna framkvæmda austur á héraði. Ekkert lagaákvæði mælir fyrir um að heimilt sé að láta framkvæmdaaðila greiða þann kostnað. Framkvæmdaaðila ber einnig að greiða fyrir kostnað við útgáfu og eftirlit vegna framkvæmdaleyfis skv. 27. gr. laganna.

Allar framangreindar lagagreinar bera það með sér að sá sem óskar eftir breytingu vegna eigin hagsmuna greiði fyrir þann kostnað sem af skipulagi og eftirliti með framkvæmdum hlýst.

Í úrskurði samgönguráðuneytisins er því haldið fram að engin heimild sé til að semja um kostnað vegna aðalskipulags. Um kostnað vegna þess sé fjallað í 34. og 35. gr. skipulags- og byggingarlaga. Sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps vill benda á að 34. gr. laganna nær ekki utan um tilvik af þessum toga og 35. gr. fjallar bara um innheimtu skipulagsgjalds. Endurgreiðslan á grundvelli 3. tl. 34. gr. er hugsuð til þess að sveitarfélagið fái úthlutað hluta þeirra fjármuna sem kemur vegna skipulagsgjalda til að standa undir heildarendurskoðun á aðalskipulagi. Eins og háttar í hinum fámennari sveitarfélögum þar sem ekki er mikið um byggingarframkvæmdir og þ.a.l. ekki um háan gjaldstofn að ræða dugar þessi fjárhæð vart fyrir því sem hann er ætlaður til þ.e. gerð aðalskipulags og endurskoðunar þess þ.e. heildar endurskoðunar. Gjaldstofn þessi er ekki hugsaður til að standa straum af kostnaði vegna einstakra séróska framkvæmdaraðila eins og um er að ræða í því máli sem hér er til umfjöllunar.

Í 4. tl. 34. gr. er talað um að sveitarfélagi, sem ekki fær yfirfærðan hluta skipulagsgjalda skv. 3. tl., geti fengið greiddan allt að helmingi kostnaðar við endurskoðun aðalskipulags. Tekið er fram að við sérstakar aðstæður t.d. ef þörf er á sérstaklega umfangsmikillli skipulagsvinnu í fámennu sveitarfélagi sé hægt að semja um hærri kostnaðarþáttöku. Samkvæmt upplýsingum Skipulagsstofnunar hefur þessu ákvæði bara verið beitt þegar um hefur verið að ræða heildarendurskoðun aðalskipulags eða nýtt aðalskipulag. Ekki mun hafa verið samið um greiðslur á grundvelli þessa ákvæðis nema í tilvikum eins og því sem hér um ræðir.

Skipulags- og byggingarlög fjalla því ekki um greiðslur í tilvikum sem þesssu þ.e. þegar gera þarf umfangsmikla breytingu á aðalskipulagi venga sérhagsmuna og óska eins aðila. Eins og rakið er að framan gera ákvæði skipulags- og byggingarlaga hins vegar almennt ráð fyrir því að sá sem óskar breytinga á skipulagi eða útgáfu leyfa beri kostnað vegna þess. Breytingin sem gerð var á 1. mgr. 23. gr., um að framkvæmdaaðila sé heimilt að leggja tillögur fyrir sveitarfélag á eigin kostnað, er skýr ábending um vilja löggjafans í þessum efnum. Löggjafinn virðist hins vegar ekki hafa gert ráð fyrir því að upp gætu komið slík tilvik sem hér um ræðir þar sem vinna þurfi breytingar á aðalskipulagi eingöngu vegna þarfa eins aðila. Ósanngjarnt væri að leggja slíkan kostnað á íbúa svo fámenns sveitarfélags sem hér um ræðir og þvert gegn anda laganna. Sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps telur að túlka verði lögin með hliðsjón af framangreindum vilja löggjafans í ólögákveðnum tilvikum sem þessu.

Framangreindri túlkun til frekari stuðnings er bent á að framkvæmdavaldið og fulltrúar löggjafavaldsins virðast hafa áttað sig á þessu enda er í frumvarpi til nýrra skipulagslaga, sem lagt var fram á Alþingi 2007-2008 beinlínis gert ráð fyrir heimild til að innheimta sérstakar greiðslur fyrir kostnað vegna aðalskipulagsbreytinga. Í 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins segir:

„Sé þörf á að vinna skipulagsáætlun eða gera breytingu á henni vegna leyfisskyldra framkvæmda getur sveitarstjórn samhliða útgáfu framkvæmda- eða byggingarleyfis innheimt gjald fyrir skipulagsvinnu sem nauðsynleg er vegna þeirrar framkvæmdar. Gjaldið skal ekki nema hærri upphæð en nemur kostnaði við skipulagsgerðina og kynningu og auglýsingu skipulagsáætlunar.“

Með vísan til framangreinds telur sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps túlkun og niðurstöðu samgönguráðuneytisins of þrönga og þvert gegn anda laganna enda ekki gert ráð fyrir tilvikum af þeim toga sem hér um ræðir í núgildandi lögum. Í úrskurði samgönguráðuneytisins er ekkert fjallað um heimild opinnberra aðila til að semja með þeim hætti sem gert var. Niðurstaða ráðuneytisins byggir eingöngu á því að þar sem ekki sé bein heimild fyrir slíkum samningum í lögunum þá séu þeir ólögmætir. Það er grundvallar misskilningur. Meginreglan er einmitt sú að opinberum aðilum er heimilt að semja nema það stangist á við lög. Þannig háttar ekki í því tilviki sem hér um ræðir. Um þetta er ekkert fjallað í úrskurði samgönguráðuneytisins. Verði lögin túlkuð á þennan hátt munu sveitarfélög á vafa synja um breytingar á skipulagi eingöngu vegna kostnaðar við slíkar breytingar. Ráðuneytið verður að hafa í huga hvort það sé lögmætt telji ráðuneytið túlkun samgönguráðuneytisins rétta.

Með vísan til framangreinds telur sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps að ákvæði samningsins við Landsvirkjun sé ekki ólögmætt enda fullkomlega í anda laganna og í samræmi við venju í þessum efnum. Ákvæðið verði ekki lýst ólögmætt á meðan báðir aðilar una því enda um einkaréttarlegan samning að ræða.

4. Getur það haft áhrif á afgreiðslu málsins þó ákvæðið verði talið ólögmætt?
Sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps vill leggja áherslu á að jafnvel þó ráðuneytið komist að þeirri niðurstöðu að ákvæðið í samningi Landsvirkjunar og Skeiða- og Gnúpverjahrepps sé ólögmætt þarf ráðuneytið að taka afstöðu til þess hvort hið ólögmæta ákvæði í samningnum hafi haft þau áhrif á málsmeðferð og afgreiðslu málsins að leitt geti til ógildingar afgreiðslu sveitarstjórnar.

Í því tilviki sem hér um ræðir var samningurinn við Landsvirkjun gerður eftir að sveitarstjórninn hafði afgreitt aðalskipulagsbreytinguna sem til umfjöllunar er. Augljóst er því að samningurinn getur ekki hafa haft nein áhrif á málsmeðferð eða afgreiðslu aðalskipulagsbreytingarinnar. Þetta leiðir til þess að jafnvel þó ráðherra telji samingsákvæðið ólögmætt getur sú niðurstaða ekki haft nein áhrif á mat ráðherra um hvort staðfesta beri breytinguna.

Jafnvel þó litið væri framhjá því að samningurinn var gerður eftir að aðalskipulagsbreytingin var samþykkt hefði samkomulagið engin áhrif á lögmæti afgreiðslu sveitarstjórnar enda felst ekki í samkomulaginu neinn beinn ávinningur fyrir sveitarstjórn eða sveitarfélagið Skeiða- og Gnúpverjahrepp. Eingöngu er um að ræða endurgreiðslu vegna útlagðs kostnaðar, sem skipulags- og byggingarlög gera víða ráð fyrir. Ljóst er því að samningsákvæðið getur ekki leitt til ógildingar skipulagsákvörðunarinnar.

Við umfjöllun um þetta einstaka mál er áréttað að eðli þess er nokkuð sérstakt. Sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps hafði gert ráð fyrir virkjun í einu þrepi á svæðinu við gerð aðalskipulags af sveitarfélaginu. Skipulagsstofnun lagðist gegn þeirri fyrirætlan því sveitarfélagið hinu megin árinnar, sem samþykkt hafði aðalskipulag sitt á undan Skeiða- og Gnúpverjahrepp, gerði ráð fyrir virkjun í tveimur þrepum. Vegna þess ósamræmis var skipulagi á virkjanasvæðinu frestað, að kröfu Skipulagsstofnunar. Þegar fyrir lá að Landsvirkjun vildi virkja í tveimur þrepum var tekin ákvörðun um að skipuleggja svæðið til samræmis við þá ákvörðun. Hin umdeilda skipulagsbreyting snýst því ekki um hvort skuli virkjað, enda er það skýr stefna skv. greinargerð aðaskipulagsins að virkjað skuli á svæðinu, heldur hvernig skuli virkjað þ.e. í einu eða tveimur þrepum. Breytingin var eingöngu gerð vegna framkvæmdarinnar.

Allur kostnaður við breytinguna er því tilkominn vegna virkjanaframkvæmdarinnar og hagsmuna Landsvirkjunar vegna raforkuframleiðslu fyrir landið í heild. Skeiða- og Gnúpverjahreppur mun litlar sem engar tekjur hafa af framkvæmdinni því hús og mannvirki eru flest í öðru sveitarfélagi. Fullkomlega ósanngjarnt er að leggja kostnað vegna slíkrar framkvæmdar, sem skilar litlum tekjum í sveitarfélagið og þjónar landinu í heild, á íbúa þess. Rétt er að hafa framangreint í huga við mat á því hvort ákvæði um greiðslu útlagðs kostnaðar vegna framkvæmdarinnar geti leitt til þess að ákvörðunin teljist ólögmæt.

Virðingarfyllst, 
f.h. Landslaga Lögfræðistofu, 
vegna Skeiða- og Gnúpverjahrepps,

Ívar Pálsson, hdl.